martes, 22 de febrero de 2011

Otros autores colombianos sobre PP

Salazar (1995) por su parte señala que es posible encontrar cuarenta o más definiciones[1] de políticas públicas, y propone, como lo señala, más con el animo de simplificar que de complicar, una definición de política pública como “el conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente problemáticas”. Salazar (2008:45), a lo que añade que su propuesta no es reactiva sino anticipatoria, proactiva y propositiva.
 Vargas[2] define política pública como “el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables”. Vargas (1997:57).
Cuervo (2007), hace una revisión crítica de las definiciones de política pública, que él considera más trajinadas, calificándolas de vagas e imprecisas[3], así como defiende que no todo lo que hace el gobierno y el Estado son políticas públicas, no es sinónimo de acción gubernamental[4], por lo que plantea una propuesta que en sus términos es un marco referencial para definir una política pública, entendida como:
 (…) las actuaciones de los gobiernos y otras agencias del Estado, cuando las competencias constitucionales así lo determinen – en desarrollo de ese marco y de las demandas ciudadanas – caracterizadas porque constituyen flujos de decisión – o una decisión específica – orientadas a resolver un problema que se ha constituido como público, que moviliza recursos institucionales y ciudadanos bajo una forma de representación de la sociedad que potencia o delimita esa intervención. Cuervo (2007:82).
En esta medida, Cuervo (2007) señala que las políticas públicas son una forma específica de enfocar y resolver los problemas sociales que pone en el proceso de toma de decisiones la construcción y consolidación de consensos, como un atributo del Estado democrático de Derecho[5], agrega que los planes de desarrollo o los planes de ordenamiento territorial no son políticas públicas sino marcos normativos generales de donde se desprenden lineamientos de políticas públicas.

1.1.1.        Aspectos relevantes de la definición de política pública.

De las definiciones planteadas surgen algunos puntos comunes y relevantes que vale la pena destacar, por ejemplo, en la definición de Roth se plantea la política como un conjunto de objetivos, actividades, actores y finalidad, y la forma de implementarse, aunque faltarían elementos que se refieran a cómo se haría, cómo interviene la sociedad civil en la construcción, o cómo se implementan.  En la definición de Vargas[6] (1997:18,30) como en la de Cuervo[7] (2007:81) se incorporan los conceptos de sistema político y régimen político, lo que permite desde la definición que Frodock planteaba, incorporar de forma directa la relación entre el Estado y la sociedad civil y plasmar el concepto de legitimidad como elemento fundamental del régimen político, que surge de la intervención de la sociedad civil en el proceso de las políticas públicas.
Las múltiples definiciones tanto de investigadores colombianos, como las referencias anotadas de teóricos anglosajones y europeos y, las críticas que recíprocamente se hacen unos frente a otros, permite entender la complejidad del tema y la necesidad de analizar las políticas públicas como proceso, antes que encontrar una definición unificada que satisfaga los elementos que cada autor propone. Dada esta dificultad y sin pretender incorporar al debate una nueva definición, es preciso resaltar algunos elementos de la definición de política pública que deben estar presentes:
-          Las políticas públicas son una vía de fortalecimiento de la relación entre Estado y Sociedad civil, no sólo por la intervención de las OSC en la delimitación o construcción del problema que se identifica o construye como social, sino que además pueden intervenir en la implementación, evaluación y retroalimentación.
-          Las políticas públicas deben ser concretas y concretarse, lo que implica su materialización, es decir, deben ser tangibles, deben implementarse, deben trascender los meros propósitos, intenciones o generalidades[8].
-          Las políticas públicas constituyen un proceso, con un inicio, un fin, y un ciclo de retroalimentación sucesivo en donde la toma de decisiones marca la partida y la llegada de sus diferentes etapas[9].
-          Las políticas públicas deben surgir a partir del entorno constitucional y legal que constituye el marco conceptual y de referencia en que deben desarrollarse, es decir, la Constitución impone los deberes, obligaciones y fines del Estado, y las leyes, en particular los planes de desarrollo, la forma de concretar y responder a esas obligaciones en cada gobierno, de las que luego se derivan las políticas públicas que lo concretan. Este entorno no sólo se refiere al ámbito interno en cada Estado sino además a las obligaciones internacionales de los Estados[10].
-          Las políticas públicas implican una constante interacción entre actores: Estado, sociedad civil y comunidad internacional; entre temas: como política pública educativa y política pública de derechos humanos; entre instituciones del Estado, gobierno, órganos de control, órganos independientes; entre etapas del mismo proceso; entre fuentes de información para la construcción de problemas y la toma de decisiones; entre impactos y resultados.
-          Las políticas públicas son dinámicas en la medida en que son procesos que se retroalimentan internamente, entre políticas públicas del mismo nivel o de niveles superiores[11]; entre beneficiarios y receptores de la política, que pueden ser finalmente los miembros de la sociedad a los que llega a resolverse la problemática o a las instituciones a las que impacta la misma.
-          Las políticas públicas sirven como herramientas e instrumentos para materializar los derechos humanos, en la medida en que dan respuestas a problemáticas socialmente construidas que amenacen o vulneren derechos humanos.
-          Las políticas públicas tienen una finalidad, que puede ser la solución o respuesta a problemas socialmente construidos o necesidades priorizadas, como también al desarrollo de actividades propias del Estado que persigan o desarrollen los fines esenciales que el marco constitucional y legal le impone.
-          Las políticas públicas deben ser legítimas y deben legitimarse, es decir, su fuente la constituyen los problemas en cuya definición deben hacer parte tanto el Estado como la sociedad civil y deben legitimarse en la medida en que cumplan con el propósito o la finalidad para la que se concibieron.


[1]              Carlos Salazar en su libro Políticas públicas y Think Tanks (44,45) plantea las siguientes definiciones de políticas públicas de autores clásicos como: Dye para quien política pública es:“Aquello que el gobierno escoge hacer o no hacer”; Elau y Prewitt “Política Pública se define como una decisión permanente caracterizada por una conducta consistente y la repetividad por parte, tanto de aquellos que la elaboran, como por aquellos que se atienen a ella”; Mac Rae y Wilde “un curso de acción seleccionado que afecta significativamente a un gran número de personas”; Dunleavy: “Las normas y programas gubernamentales, esto es, las decisiones que surgen como resultado del sistema político”; Plano como “las leyes, ordenanzas locales, decisiones de las Cortes, ordenanzas ejecutivas, decisiones de administradores y hasta los acuerdos no escritos”; para Lane “es la ciencia social aplicada en varios sentidos; primero en la identificación de la necesidad hacia la cual la política pública es dirigida; segundo, en la investigación y en los resultados de las ciencias gubernamentales y tercero, en la evaluación de los programas públicos”; May “… parte de un proceso general, junto con la clarificación de las metas, la definición de la situación del caso y la determinación de los medios óptimos para efectuar la acción definida”; para Jaramillo es “una política elaborada por el gobierno”; Frohock como “Una practica social y no un evento singular aislado, ocasionado por la necesidad de reconciliar demandas conflictivas, o establecer incentivos de acción colectiva entre aquellos que comparte metas, pero encuentra irracional cooperar con otros”; y Easton Rothwell “un diseño para modelar el futuro bajo el influjo de las fuerzas externas, bajo tendencias que fluyen del pasado hacia el presente”
[2]              Op. Cit Vargas (56), también hace referencia a algunas definiciones de políticas públicas de autores, entre otros, como Frodrock y Dye, ya citados, a Meny y Thoening en Las políticas Públicas (1992); Antoni Fernández en Las políticas Públicas. Manual de Ciencia Política (1996); Omar Guerrero (1993) que la define como “un tipo de actividad del gobierno, aquella que se encamina a estimular la colaboración social o inhibir el conflicto… Es el cauce que determina y orienta el curso a seguir por la actividad gubernamental”; W. Phillips Shively (1997) “… consiste en la toma de decisiones comunes para un grupo, por medio del uso del poder…”  
[3]              Para Lahera (2002), Meny & Thoening (1992) es “un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico”, citado por Cuervo op. Cit. p73.
[4]              Cuervo (2007: 68) Para desarrollar que la política pública no es sinónimo de acción gubernamental cita la reflexión de Muller (2002) para quien definir política pública como acción gubernamental no dice nada sobre la génesis de las políticas públicas, y contraía su condición de publica que mas que un atributo descriptivo es normativo
[5]                Op. Cit Cuervo (2007: 76)
[6]              Para Alejo Vargas (1999) el régimen político hace relación al conjunto de elementos de orden ideológico, institucional y sociológico que concurren a formar el gobierno de un país dado durante un período determinado y se le señalan como sus componentes esenciales: a) el principio de legitimidad; b) la estructura de las instituciones; c) el sistema de partidos; d) la forma y el rol del Estado (18). En cuanto al sistema político lo define como un “sistema de interacciones que cumple las funciones de integración y adaptación… por el recurso o la amenazada de recurso a una coacción física legítima” (31)
[7]              Cuervo (2007) establece que para hablar de política pública, de una parte se habla de una intervención específica del gobierno en un tema, y de otra, una forma de ver y entender los problemas sociales que supone un flujo de decisión recogido del esquema de Jones que incluye la identificación del problema, su inclusión en la agenda pública o la interacción entre el sistema político y el régimen político, para lo cual cita a Easton (1992)
[8]              Un ejemplo podría ser el caso de los Planes de Desarrollo que, como lo mencionara Cuervo (2007: 85), constituyen marcos de referencia e interpretación donde se enmarcan las políticas públicas pero no lo son en sí. Los Estados deben desarrollar las obligaciones que le corresponden por las funciones constitucional y legalmente atribuidas, para lo cual definen políticas y la forma en que se concreta, puede incluir las políticas públicas, siempre que se refieran a un problema social priorizado.
[9]              Esto no significa que una deba ser sucesiva de otra, amplia literatura y la misma realidad indican que el proceso de la política pública es dinámico, no estático, y esa misma situación le permite saltarse o modificar etapas. 
[10]            Por ejemplo en el caso de políticas públicas debe tenerse en cuenta el contexto internacional, no solo que determine su realización sino las obligaciones de organismos internacionales, que exijan actuaciones en determinad vía. Como en el caso de los derechos humanos serían los sistemas internaciones de protección y la Corte Penal Internacional.
[11]            Esta clasificación sobre políticas públicas de alto o bajo nivel, no se encuentra en la tipología de los autores señalados, obedece a los niveles de impacto, es decir, si son políticas de alcance nacional, regional o local. 

Qué es una política pública. Algunos conceptos de autores colombianos

1.1.1.        Qué es una política pública?

El estudio de las políticas públicas ha tenido dos grandes corrientes o desarrollos: uno el modelo anglosajón[1] y otro el modelo europeo[2]. El modelo latinoamericano está en desarrollo, y en el caso de Colombia[3], teóricos como Alejo Vargas[4], Carlos Salazar[5], André Noel Roth[6], Gabriel Vélez Cuartas[7], Jorge Iván Cuervo[8], entre otros, han nutrido esta escuela, en aspectos como definiciones, clasificaciones, tipologías, enfoques, actores, entre otros, para aproximarnos a lo que desde la década de los 70s, incluso antes, venía desarrollándose como modelo de acción del Estado.
Para empezar, autores como Salazar, Vargas y Roth han coincidido en la variedad de acepciones que en el idioma inglés tiene el término política pública, y de las limitaciones de su traducción al idioma español, dentro de las que identifican: polity, policies, politics, policy. Esta variedad permite que las políticas públicas tengan una contextualización y un campo de acción más amplio que su traducción en francés o en español que tendría una sola acepción politiques publiques y políticas públicas.
Por ejemplo, Roth (2002:25) plantea que existen tres acepciones en el idioma ingles que no se incluyen en la traducción del término de política en español, primero se refiere a polity, que traduce como política entendida en el ámbito del gobierno de las sociedades humanas. Salazar (2008: 21,32) se refiere al mismo concepto de polity como las instituciones físicas, la estructura y la organización política.
Para Roth el término de politics se refiere a la actividad y lucha por el control del poder, cuando para Salazar es la práctica de la competencia política, o la actividad dirigida a conquistar, ejercer y mantener el poder, a través de estrategias que desarrollan políticos profesionales. Para Vargas (1997: 55) la acepción de politics significa lucha por el poder y construcción de consensos.
Frente al término policy, Roth lo entiende como los propósitos y programas de las autoridades públicas, mientras que Salazar incluye su plural policies, refiriéndose a las directrices o cursos de acción que son adoptados de forma deliberada para conseguir un determinado fin o alcanzar unos objetivos previamente establecidos. Para Vargas (1997:56) el término policy se refiere a un programa de acción gubernamental, citando a Fred Frohock “el patrón de acción gubernamental que estimula la cooperación social o desestimula el conflicto” o retomando a Tomas Dye “lo que el gobierno opta por hacer o no hacer”.
Más allá de las diferentes acepciones que integran el concepto de política en el idioma inglés o su traducción al francés, urge contestar la pregunta ¿qué son las políticas públicas? Roth[9] define política pública como:
 la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática. (Roth, 2002:27)


[1]                 En el modelo anglosajón se pueden destacar los trabajos de Dye (1976), Parsons, Nagel, Mac Rae y Wilde Dunleavy, Plano, Lane (1995), Frohock , Easton Rothwell, citados por Salazar (2008)
[2]                En el modelo europeo lideran estos desarrollos teóricos Mény y Thoening (1992), Muller y Surel (1988) citados por Roth (2007).
[3]              El desarrollo del tema de políticas públicas se analiza a través de estos autores colombianos con el propósito de aportar a la construcción de un modelo latinoamericano de políticas públicas que responda a las realidades y particularidades de la región.
[4]              Op cit. Vargas, A.
[5]              Carlos Salazar ha desarrollado estos temas en dos obras: Políticas Públicas (1995) y  Políticas públicas y Think Tanks (2008).
[6]              André Noel Roth ha publicado dos obras relacionadas con el tema: Políticas Públicas (2002) y Discurso sin compromiso (2007), en el que desarrolla el tema de las políticas públicas en derechos humanos. Obras que constituyen un marco teórico en la presente investigación.
[7]              Gabriel Jaime Vélez, en el libro Ensayo sobre Políticas Públicas (2007), se refiere a las “redes de políticas públicas: una mirada estructural de la toma de decisiones estatal” Como se establece en la introducción plantea de manera amplia el concepto de redes apoyándose en Giddens para explicar el proceso de toma de decisiones en el escenario de la descentralización colombiana.
[8]              En el libro Ensayo sobre políticas públicas, (2007) Jorge Iván Cuervo hace un artículo llamado: “La definición del problema y la elaboración de la agenda”, según lo plantean los editores en la introducción, Cuervo pone a prueba el ciclo de Jones con la realidad colombiana.
[9]              Roth (2002:26) hace referencia al desarrollo y evolución del concepto de políticas públicas citando a teóricos como Hechlo y Wikdasky (1974:xv) para quienes “una política pública (policy) es una acción gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma”; Mény y Thoening (1986:8) proponen que la política pública es “la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad” y se transforma en “un programa de acción de una autoridad pública”; Dubnick, (1983:7) propone que la política pública “está constituida por las acciones gubernamentales – lo que los gobiernos dicen y lo que hacen con relación a un problema o una controversia (issue)–”; Hogwood (1984:23) señala que “para que una política pueda ser considerada como una política pública, es preciso que en un cierto grado haya sido producida o por lo menos tratada al interior de un marco de procedimientos, de influencias y de organizaciones gubernamentales”, Muller y Surel (1998:13) consideran que una política publica “designa el proceso por el cual se elaboran y se implementan programas de acción pública, es decir dispositivos político- administrativos coordinados, en principio, alrededor de objetivos explícitos”.

miércoles, 16 de febrero de 2011